Há dez anos, o Brasil começava as discussões sobre a PEC (Proposta de Emenda à Constituição) 241. Conhecida como a PEC do teto de gastos do governo do então presidente Michel Temer (MDB), a medida foi aprovada em dezembro de 2016, congelando os investimentos em saúde e educação por 20 anos. Na época, a proposta teve grande resistência dos movimentos sociais e populares, com protestos em diversas cidades do país. Saiba mais em TVT News.
A PEC 241/2016 foi uma Proposta de Emenda à Constituição que instituiu um Novo Regime Fiscal, limitando o crescimento das despesas públicas federais à inflação do ano anterior por 20 anos. Aprovada pelo Congresso, ela foi promulgada e passou a vigorar como a Emenda Constitucional 95/2016
Com o retorno do presidente Lula, em agosto de 2023 foi aprovada a lei do arcabouço fiscal que acabou com o teto, fixou um limite de 2,5% para o aumento anual das despesas e devolveu a obrigação da União investir o mínimo garantido pela constituição na saúde que é 15% da receita corrente arrecadada.
Dez anos depois do teto
Pesquisa do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) mostra que, entre 2018 e 2022, o SUS (Sistema Único de Saúde), perdeu entre R$ 65 bilhões e R$70 bilhões.
O ex-ministro da Saúde e professor da Unifesp (Universidade Federal de São Paulo), Arthur Chioro, resgata que a aprovação da EC 95/2016 aconteceu após o processo de golpe contra a presidenta Dilma Rousseff.
Segundo Chioro países que enfrentaram situações de ajustes fiscais severos como Espanha, Grécia e Portugal, fizeram cortes em períodos menores e com medidas compensatórias para sustentar a manutenção das políticas públicas.
No Brasil, a situação foi ainda mais grave: “Nós passamos a contar com R$ 3,80 por habitante, por dia, para garantir da vacina ou transplante no SUS. Lembrando que uma passagem de ônibus já estava custando por volta de R$ 5 só para ir”, afirmou.
O presidente da Abres (Associação Brasileira de Economia da Saúde), Francisco Funcia, afirma que, sem o fim do teto, o resultado teria sido muito pior. “Fiz um estudo que aponta que se não tivesse sido revogada a Emenda Constitucional 95, sabe quanto mais a gente teria perdido? [No período de 2023 a 2025], mais 165 bilhões de reais”, disse.
Para ele, o Brasil passa por um processo de subfinanciamento crônico do SUS que foi agravado pela emenda constitucional 95. “Ter revogado a emenda 95, parar com este desfinanciamento e voltar a situação de subfinanciamento, foi uma coisa muito importante que aconteceu”.
Desafios do arcabouço
No entanto, Funcia observa que o arcabouço fiscal também apresenta desafios. Segundo ele, a despesa pode crescer limitada a 2,5% ao ano em termos reais, enquanto a regra da aplicação mínima em saúde é de 15% da receita corrente líquida efetivamente arrecadada, ou seja, a receita cresce mais que 2,5% ao ano. Então, tanto a Saúde quanto a Educação, que tem uma aplicação mínima vinculada à receita, tem um ritmo de crescimento de gasto acima dos 2,5% ao ano.
“A partir de 2027, com certeza este tema voltará. Há uma forte pressão do mercado, daqueles que defendem a austeridade fiscal, daqueles que querem Estado mínimo, para mudar essa regra do piso da Saúde e da Educação. Ao passo que tem toda uma outra discussão sobre a necessidade de se rever o que Constituição estabelece, que a Saúde é direito de todos e dever do Estado”, conclui.
O ex-ministro da Saúde, cita a retomada de políticas públicas da atenção básica, do Samu, da Farmácia Popular, introdução do Agora tem Especialistas e da Política Nacional de Atenção Especializada.
“Agora tem uma situação de financiamento adequado, suficiente, aquilo que a gente precisa para o SUS funcionar como a gente gostaria? Não. Mas houve uma recuperação extremamente significativa da capacidade do Ministério de Saúde junto com os municípios e com os estados, de financiar as ações do Sistema Único de Saúde”, avaliou Chioro.
Boletim de Monitoramento do Orçamento da Saúde, realizado pelo Instituto de Estudos para Políticas de Saúde e a ONG Umane, mostra que, entre 2023 e 2024, houve aumento de 46% no orçamento com incremento de R$ 68,5 bilhões, totalizando R$ 218,5 bilhões
A psicóloga e presidenta do Conselho Nacional de Saúde, Fernanda Magano, explica que o Conselho Nacional faz um acompanhamento para saber a aplicabilidade dos recursos dentro daquilo que estava estabelecido no plano de saúde, proposto no ministério e baseado nas conferências nacionais.
A Comissão Intersetorial de Saúde da Mulher (Cismu), por exemplo, verifica a aplicabilidade de recursos sobre as políticas da saúde e da mulher, a Comissão Intersetorial de Saúde Mental (Cism) acompanha as políticas de saúde mental. “A gente sempre aponta a necessidade de um maior número de investimentos, principalmente na atenção básica, como forma de fazer os movimentos de promoção, de saúde e prevenção”, defendeu.
Em relação ao Programa Mais Especialistas, ela observa que “a gente tem que investir ainda mais no SUS”. Isso porque, atualmente, o programa utiliza hospitais privados, inclusive instituições com dívidas, para realizar procedimentos como cirurgias, consultas e exames.
Ela alerta que é preciso também enfrentar a questão da Lei de Responsabilidade Fiscal – que estabelece um teto de investimento – e acaba fazendo a Saúde sair do serviço público e migrar para as OSs (Organizações Sociais), para terceirizações e privatizações.
Emendas na saúde
Atualmente, os recursos do orçamento do Ministério da Saúde também são divididos entre emendas parlamentares individuais e de comissão. Pela legislação em vigência, 50% do valor das emendas parlamentares individuais tem que ser destinados ao orçamento da saúde.
“Só das emendas individuais para este ano, estão previstos R$26,6 bilhões, sendo que obrigatoriamente metade desse valor tem que ser aplicado na saúde, no orçamento do Ministério da Saúde, ou seja, R$13,3 bilhões”, explica Chioro.
Para ele, é um volume significativo que desorganiza a execução dos recursos financeiros do sistema de saúde. “Parte significativa da capacidade de investimento do Sistema Único de Saúde hoje, não é feito pelos gestores do SUS, pelo Ministério da Saúde, pela Secretaria Estadual, pelas Secretarias Municipais, de acordo com os planos nacional, estadual, municipal de saúde, aprovado pelos conselhos de saúde pactuado pelas instâncias interfederativas. Ele acaba sendo orientado por uma lógica da decisão dos parlamentares”.
Funcia realizou levantamento onde constata que, enquanto entre 2008 a 2013 as emendas representavam 1% do orçamento do Ministério da Saúde, entre 2014 e 2025, o valor chegou a 12%. “Tem gente dizendo que o problema são as emendas. Eu costumo dizer que emenda sempre existiu, está na Constituição, mas uma coisa é a emenda tendo 1% de participação e a outra coisa é que 12%”.
Segundo ele, quando isso acontece, outros dispositivos constitucionais são desrespeitados como a participação da comunidade no SUS, e o planejamento tripartite.
Em 2025, o ministro do STF (Supremo Tribunal Federal), Flávio Dino, determinou que os estados, o Distrito Federal e os municípios sigam o modelo federal de transparência das emendas parlamentares consolidado a partir de determinações da Corte.
“Criou-se algumas amarras que são importantes e que dizem respeito, inclusive, para que a emenda seja liberada, ela tem que estar bastante objetivada em que pauta ela vai atuar e a relação disso no plano de saúde municipal, ou estadual e, essa aplicabilidade sendo também fiscalizada pelas comissões de financiamento”, explicou Magano.
Pandemia
Em 2020, o Brasil passou por pandemia de coronavírus que matou mais de 700 mil pessoas. Para Chioro a falta de financiamento explica grande parte das dificuldades. “Desde adquirir vacinas, máscaras, luvas, gorros, material de equipamento de proteção para os trabalhadores, expansão de leitos de UTI, de novos hospitais, enfim, de tudo aquilo que a gente viveu.”
Segundo o professor, isso também refletiu na desorganização e desmontagem do sistema de saúde, que acabaram resultando em desestruturação de um conjunto de políticas públicas que já estavam historicamente estabelecidas, como a Política Nacional de Atenção Básica, Política de Saúde Mental, Farmácia Popular, entre outras.
Fernanda Magano destaca que, mesmo com o teto de gastos, o SUS foi fundamental para o enfrentamento da pandemia de COVID 19. “Apesar das 700 mil mortes e todo o luto, a vivência de dor e toda a questão da orfandade que hoje está em pauta, é fundamental destacar que, sem o SUS, seriam infinitas mais mortes.”
Aquecimento global
O professor da Unifesp, Arthur Chioro, ainda avalia que o maior desafio da saúde pública é dar continuidade ao processo de implantação da Política Nacional de Atenção Especializada e pensar em lidar com os efeitos da crise climática.
“Eu me refiro desde enchentes, a queimadas e seca […] situações que se caracterizam como emergências sanitárias, de várias ordens, desde problemas respiratórios, queimaduras, afogamentos, doenças infectocontagiosas, doenças de veiculação hídrica”.
Ele chama a atenção que esses desastres naturais afetam a capacidade de resposta do sistema de saúde. “Destrói unidades de saúde, hospitais, estoques, perdemos equipamentos, profissionais de saúde não conseguem chegar aos hospitais e aos serviços de saúde para atender a população”, constatou.